Debatte ohne Datengrundlage

Vorratsdatenspeicherung oder nicht? Mit ihrem Mitte Januar in einem Zeitungsinterview angekündigten neuen Gesetzesentwurf gab die Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger der teils hitzig geführten Debatte über diese Grundsatzfrage neuen Zündstoff. Doch eigentlich fehlt dieser Diskussion eine vernünftige Datenbasis, sagt Hans-Jörg Albrecht, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. "An sich hätte die EU-Kommission Anfang September eine Evaluation vorlegen müssen, wie häufig bei Ermittlungen auf Vorratsdaten zurückgegriffen wurde", so der Kriminologe. "Die liegt aber nicht vor, weil die Mitgliedsländer die Daten nicht haben.

Dabei sind in der Debatte die Fronten längst geklärt. Datenschützern ist selbst das in dem Eckpunktepapier der Ministerin vorgesehene kurzfristige Einfrieren von Daten suspekt, das Strafverfolgungsbehörden im Einzelfall bei "hinreichenden Anlass" erlaubt, das Löschen der Verbindungsdaten von Festnetz- oder Mobilgesprächen oder Internet seitens der Provider zu verhindern. Anderen wiederum geht dieses "Quick Freeze Plus" genannte Verfahren nicht weit genug. Sie halten sich lieber an die Richtlinie, wie sie das EU-Parlament als Instrument der Terrorbekämpfung beschlossen hatte, oder an die seinerzeit von Union und SPD in der großen Koalition beschlossenen deutschen Fassung, nach der Telekommunikationsunternehmen verpflichtet waren, ab dem Jahr 2008 ohne Anlass die Daten von Telefonverbindungen aller Bundesbürger und ab 2009 auch die Daten von Internetverbindungen sechs Monate aufzubewahren. Dieses Gesetz hatte das Bundesverfassungsgericht jedoch im vergangenen März für verfassungswidrig erklärt.

Spätestens seit diesem Urteil dürfte allen klar sein, wie sensibel die Gesellschaft auf dieses Thema reagiert. Gegen das Gesetz hatten 2008 über 34.000 Menschen Verfassungsklage in Karlsruhe eingereicht - und damit so viele wie noch nie. "Die EU hat die Diskussionen unterschätzt, die dieses Thema aufwirft", so Albrecht. Ebenso den Widerstand: Längst nicht alle Mitgliedsstaaten haben wie Frankreich oder die Niederlande eine Vorratsdatenspeicherung eingeführt, manche wie Schweden weigerten sich sogar explizit und nahmen eine Strafe vom Europäischen Gerichtshof in Kauf.  Auch Irland beschäftigt den Europäischen Gerichtshof mit der Frage, ob Vorratsdatenspeicherung nach der EU-Richtlinie mit der Grundrechtecharta vereinbar sei. "Das sind alles Fragen, die man besser vorher ausdiskutiert hätte ", so Albrecht.

Das von der Bundesjustizministerin in die Debatte gebrachte Quick Freeze-Verfahren hält Albrecht durchaus für praktikabel. Es handelt sich um ein schnelles Einfrieren von Verbindungsdaten, die "für die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten erforderlich" sind. Konkret geht es um schon vorhandene, gespeicherte und die ab dem Zeitpunkt der richterlichen Anordnung anfallenden Daten.

"Das ist ein Modell, das in einigen Ländern durchaus funktioniert", stellt der Freiburger Kriminologe er mit Blick auf die USA fest, wo es schon seit geraumer Zeit praktiziert wird. Weil die Ermittler nach amerikanischem Recht die Genehmigung durch einen Richter nicht vorab, sondern im Nachhinein einholen dürfen, biete sich ihnen damit die Möglichkeit schnellen Zugriffs. "Das ist eine Vorgehensweise, die als effizient betrachtet wird", so sein Eindruck. Einen weiteren Vorteil dieser Methode sieht er darin, dass Datenschutzprobleme in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht anfielen.  "Die eigentliche Herausforderung liegt hier zwischen Totalerfassung und Gefahrenabwehrpotenzial", so Albrecht. "Darf man das für alle Bürger verordnen?" Denn während bei der Vorratsdatenspeicherung im Sinne der EU die Telekommunikationsdaten aller Bürger gespeichert werden und somit theoretisch jeder Bürger wie ein Krimineller behandelt wird, sieht die Light-Variante eine gezielte Erhebung von Daten über einen bestimmten Zeitraum vor und ist aus Sicht ihrer Befürworter "auf das notwendige Maß begrenzt". Damit wäre der Gesetzgeber zumindest in dieser Frage aus dem Schneider. Auch beim Datenschutz träten bei dieser Methode nicht die Sicherheitsprobleme auf, die das umfassende Speichern aller Telekommunikationsdaten in Deutschland mit sich gebracht hätten – und die letztlich auch dazu beigetragen hatten, dass die Karlsruher Richter das Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung vergangenes Jahr kippten.  "Das Speichern solch ungeheurer Datenmengen birgt ein nicht zu unterschätzendes Missbrauchspotenzial", so Albrecht.

Doch bleibt die Frage, wie wichtig solche Vorratsdaten tatsächlich für die Aufklärung von Straftaten sind. Genaue Informationen dazu sollte eigentlich eine Evaluation liefern, die der EU-Kommission Anfang September vorliegen sollte. Dass dieses bislang mangels Daten nicht geschehen ist, hält der Freiburger Max-Planck-Direktor Albrecht "für ein starkes Stückchen". Doch ist es wenig wahrscheinlich, dass dieses Instrument in der Praxis Einsatz bei der Terrorfahndung findet. Zumindest haben die Forscher in seiner Abteilung bei ihren Recherchen zur ersten deutschen Studie zur Überwachung der Verkehrsdaten, deren Ergebnisse sie im Jahr 2008 veröffentlichten, nichts Entsprechendes feststellen können.

Nur in 18 Prozent der Fälle fanden die Forscher Hinweise auf Verbindungen zur organisierten Kriminalität. Ferner ergab die Analyse der in den untersuchten Fällen verhängten Sanktionen, dass ein bedeutsamer Anteil der Verfahren mit Verkehrsdatenabfrage allenfalls der mittleren Kriminalität zuzuordnen ist. Dabei kam es überhaupt nur in jedem fünften Fall zu einer Verurteilung; und nur 16 Prozent der Verurteilten erhielten eine Freiheitsstrafe von mehr als fünf Jahren.

Die Untersuchung basierte auf der Analyse von 467 Strafakten aus dem Jahr 2005 in vier Bundesländern, einer bundesweiten schriftlichen Befragung von 874 Staatsanwälten, mündlichen Vertiefungsinterviews mit Richtern, Staatsanwälten, Polizisten, Strafverteidigern und Mitarbeitern von Telekommunikationsunternehmen sowie der Analyse anonymisierter Datensätze von zwei Unternehmen aus den Bereichen Mobil- und Festnetz. Wie die Freiburger Kriminologen bei der Auswertung ihrer Datensammlung herausfanden, nutzen Ermittlungsbehörden die Verkehrsdatenabfrage immer öfter. "Während 2004 noch Daten zu etwa 6.300 IP-Adressen abgefragt wurden, stiegen diese Anordnungen 2005 auf 75.500", so Albrecht.  Damit lässt sich beispielsweise ein individueller Computer identifizieren, mit dem bestimmte Adressen im Internet aufgerufen werden. Der deutliche Anstieg hängt nach seiner Beobachtung unter anderem mit großflächigen Ermittlungen im Bereich der Urheberrechtsverletzungen durch illegale Downloads zusammen. "Allein im Bereich der Staatsanwaltschaft Karlsruhe gingen 2005 etwa 20.000 Anzeigen wegen Urheberrechtsverletzungen ein." In diesen Fällen haben allerdings viele Staatsanwaltschaften das Verfahren eingestellt - so die Anzeige nicht einen gewissen Schweregrad erreicht, der sich in der Regel an einer Mindestanzahl illegaler Downloads orientiert.

Einen Anstieg etwa um das Vierfache verzeichneten die Forscher bei den Abfragen zu einer sogenannten IMEI-Nummer - die Abkürzung steht für International Mobile Equipment Identity; verdreifacht hatten sich im gleichen Zeitraum die angeordneten Zielwahlsuchen. "Insgesamt spricht die Verteilung der Straftatbestände dafür, dass die Verkehrsdatenabfrage in einem breiteren Deliktsspektrum angewendet wird als die „traditionelle“, auf das Abhören der Gesprächsinhalte bezogene Telekommunikationsüberwachung", so Albrecht.

Auch hat die Analyse der gerichtlichen Verfahrensakten deutliche Unterschiede zu Tage gefördert, je nachdem, ob Mobil- oder Festnetzanschlüsse überwacht werden. "In vielen Fällen geht es bei den Überwachungen im Festnetzbereich um Betrug", erklärt Albrecht. Als häufig auftretendes Beispiel nennt er den sogenannten Enkeltrick, bei dem sich Fremde älteren Menschen gegenüber als Kindeskinder ausgeben, um sie finanziell auszunehmen. Auch Raub und Mord sowie Betäubungsmitteldelikte tauchen in dieser Statistik häufig auf. Im Mobilfunkbereich dominieren dagegen neben den Straftaten aus dem Betäubungsmittelbereich Raub- auch Diebstahlsdelikte.

Die Abfrage von IP-Adressen konzentriert sich auf Betrugsdelikte sowie die Bereiche Kinderpornografie und Urheberrechtsverletzung. Bei der Funkzellenabfrage geht es hingegen sehr häufig um Raub- und Diebstahlsdelikte, darunter oftmals um die Aufklärung des Verbleibs von gestohlenen oder geraubten Mobiltelefonen. Auf diese Weise sollen auch die Täter des Münchner U-Bahn-Falles vom Dezember 2007 von der Polizei erfolgreich lokalisiert worden sein. "Hier wie bei den Straftaten, die mittels Endeinrichtung begangen werden, bietet die Verkehrsdatenabfrage oft den einzigen erfolgversprechenden Ermittlungsansatz", sagt Albrecht.

Zu Sinn oder Unsinn von Vorratsdatenspeicherung für die Ermittlungspraxis sagen diese Beobachtungen jedoch nichts aus. "Alle Untersuchungsergebnisse basieren noch auf der Rechtslage, wie sie sich in Deutschland vor Einführung der Vorratsdatenspeicherung dargestellt hat", betont Albrecht. Insoweit orientiert sich die Praxis maßgeblich an den verfügbaren Datenbeständen der Telekommunikationsdienstleister, die für Rechnungsstellung Verbindungsdaten aufhoben. In der Regel seien diese Daten damit nur über einen Zeitraum von höchstens drei Monaten verfügbar gewesen. "Daher waren auch aussagefähige Verbindungsdaten bei Kunden mit Prepaid-Karten und Nutzern von Flatrates bislang praktisch nicht verfügbar", so der Forscher.

Ob, und gegebenenfalls wie, sich die Überwachungspraxis unter den Bedingungen der bis vor einem Jahr geltenden sechsmonatigen Vorratsdatenspeicherung sowie nach ihrem Wegfall verändert hat, versuchen Hans-Jörg Albrecht und seine Kollegen an dem Freiburger Institut im Rahmen einer Wiederholungsstudie herauszufinden. Im kommenden Frühjahr liegen die Ergebnisse vor, ist er überzeugt. "Derzeit führen wir Gespräche mit verschiedenen Ministerien und Behörden, um an die Daten zu kommen." Für die Debatte über die Vorratsdatenspeicherung dürften die neuen Resultate jedenfalls interessant sein. "Denn wie es damit weitergeht, hängt vor allem davon ab, was für Daten vorgelegt werden."

BF