Was ist die COP?

Fakten und Hintergründe zur Weltklimakonferenz

Moritz Vinken und Philipp Sauter vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht beantworten die wichtigsten Fragen rund um die Weltklimakonferenz

Was ist die Weltklimakonferenz, auch COP genannt?

Die COP, kurz für Conference of the Parties, ist die seit 1995 jährlich stattfindende Weltklimakonferenz. Hierbei treffen sich alle Vertragsstaaten der 1992 abgeschlossen UN-Klimakonvention (so genannte United Nations Framework Convention on Climate Change, kurz UNFCCC). Diskutiert wird dabei der Fortschritt in der Umsetzung der Konvention selbst sowie andere Abkommen, die in diesem Rahmen abgeschlossen wurden (wie das Kyoto Protokoll oder das Pariser Klimaschutzabkommen). Während Klimaschutz auch auf anderen Ebenen diskutiert wird, so etwa innerhalb der EU oder der G20 Staaten, so ist die COP ist das einzige Forum, in dem alle Staaten der Welt zusammenkommen und gemeinsam Klimaschutz diskutieren.

Wie oft findet die COP statt?

Die COP findet jedes Jahr in einer anderen Region der Welt statt: 2021 im schottischen Glasgow, 2022 in Ägypten als Vertreter Afrikas, dieses Jahr die Vereinigten Arabischen Emirate für den Nahen Osten, 2024 dann in Osteuropa.

Wer entscheidet auf der Konferenz?

Auf der COP selbst entscheiden Vertreter und Vertreterinnen der einzelnen Vertragsstaaten, meist Diplomat*innen, Staatssekretär*innen oder die zuständigen Minister*innen eines Landes. Deutschland war letztes Jahr etwa durch Bundesaußenministerin Annalena Baerbock (Bündnis 90/DIE Grünen) sowie Jennifer Morgan als Staatssekretärin und Sonderbeauftragte für Klimaschutz vertreten.

Wie lang dauert die COP und wie ist ihr Ablauf?

Die COP dauert grundsätzlich zwei Wochen. Es ist jedoch nicht unüblich, dass die Konferenz um ein paar Tage verlängert wird, um doch noch eine gemeinsame Abschlusserklärung auf den letzten Metern zu erzielen. Zu Beginn treffen sich die Staats- und Regierungschefs zur Eröffnung der Veranstaltung. Anschließend treffen sich die Diplomat*innen in kleineren Runden, um spezifische Fragen zu diskutieren. In der ersten Woche finden in der Regel Verhandlungen zu technischeren Fragen statt, während sich die zweite Woche eher auf das politische Vorantreiben des Regimes konzentriert. Die COP endet dann mit dem erneuten Zusammentreffen von Ministern sowie Staatschefs und dem Verabschieden eines Abschlussdokuments.

Wie verbindlich sind die Beschlüsse der COP?

Beschlüsse der COP sind grundsätzlich nicht völkerrechtlich verbindlich, es sei denn das Rahmenabkommen ermächtigt die Konferenz der Vertragsparteien dazu, rechtlich verbindliche Beschlüsse zu einem bestimmten Aspekt zu fassen. Das Pariser Abkommen ist sehr weit gefasst und sieht deshalb aber einen umfassenden Rückgriff auf COP-Beschlüsse vor. Außerdem verwenden oft selbst nicht verbindliche Beschlüsse manchmal Formulierungen, die im Völkerrecht für verbindliche Verpflichtungen stehen („soll“ oder im Englischen "shall"). Damit sind diese Beschlüsse aber deshalb noch nicht völkerrechtlich verbindlich, haben aber doch großen Einfluss auf das Verhalten der Staaten und weitergehende Verhandlungen.

Insgesamt hat sich die Beschlusspraxis der COP einer legislativen Funktion angenähert, auch deshalb, weil die in der Regel im Konsens angenommenen Beschlüsse für alle Parteien sofort wirksam werden, da sie im Gegensatz zu neuen Verträgen oder Änderungen nicht nachträglich ratifiziert oder von den Parteien genehmigt werden müssen.

Was genau sind die Klimaziele von Paris?

Im Klimaschutzregime gibt es klassisch zwei große Stoßrichtungen: Mitigation (Abschwächung) und Adaptation (Anpassung).

Innerhalb der Abschwächung oder Mitigation gibt es das große Ziel des Pariser Klimaschutzabkommens, die globale Erwärmung im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter auf weit unter 2°C, mit Anstrengungen sie auf unter 1,5° Grad Celsius zu begrenzen. Die Klimaforschung sagt uns, dass wir bei 1,5° Grad Celsius Erwärmung eine Wahrscheinlichkeit von 50 Prozent haben, dass der Planet in seiner jetzigen Form bewohnbar bleibt. Dieses Ziel ist an sich nicht rechtsverbindlich, sondern stellt lediglich die Aspiration der staatlichen Bemühungen dar.

Es hat aber dennoch großen Einfluss auf die rechtlichen Verpflichtungen der Staaten unter dem Pariser Abkommen: Staaten müssen in Ihren selbst-festgelegten nationalen Klimabeiträgen größtmögliche Ambitionen an den Tag legen. Dies begründet zumindest einen Due-Dilligence-Standard, in den das Temperaturziel zumindest richtungsgebend einfließt. Staaten müssen ihre nationalen Beiträge mit höchstmöglichen Ambitionen aufstellen und jeder nachfolgende Klimabeitrag muss einen Fortschritt zum vorherigen darstellen.

Unter Adaptation versteht man Anpassungsstrategien für die Staaten, die aufgrund der globalen Erwärmung massive Folgen erleiden werden, insbesondere im globalen Süden.

Oftmals wird Implementation and Support (Umsetzung und Unterstützung) als dritte Säule des Klimaregimes angeführt. Was versteht man darunter?

Hierunter fallen die Instrumente, welche entwickelt wurden, um die Ziele der Mitigation und Adaptation auf internationaler Ebene zu unterstützen. Eine zentrale Aufgabe ist hier die Unterstützung des Globalen Südens bei der Umsetzung ihrer Klimabeiträge und bei der Anpassung an die eintretenden Folgen des Klimawandels. Hierunter fallen eine Reihe von Instrumentarien, die von Capacity-building über Technology-Transfer bis hin zur Einrichtung diverser Instrumente der Klimafinanzierung reichen. Besonders letztere sind zentrale Bausteine des Klimaregimes.

Von großer Bedeutung für den Globalen Süden waren hier schon seit Ursprung des Regimes die Einrichtung von Fonds. Die zentrale Frage diesbezüglich bleibt die Finanzierung dieser Fonds. In dem COP Beschluss, welcher das Pariser Abkommen begleitete, nahm man sich vor, von 2020 an 100 Milliarden jährlich aufzubringen. Dieses Ziel konnte zumindest in den ersten Jahren nicht erreicht werden, auch wenn erste Hochrechnungen suggerieren, dass diese Marke in 2021 erreicht wurde.

Wer zahlt für klimabedingte Verluste und Schäden?

Seit 2022 wird auch viel diskutiert, wie man klimabedingte Verlust und Schäden (Loss and Damages) ersetzen kann. Dieses Thema wird bereits in Artikel 8 des Pariser Abkommens angesprochen und somit auch in gewisser Weise losgelöst von der Aufgabe der Klimaanpassung ins Visier genommen. Zentrales Instrument ist hierbei ursprünglich der Warsaw Mechanism for Loss and Damage (WIM), dessen Aufgabe es  ist, die Konzipierung und Umsetzung von Ansätzen zu Loss and Damage voranzutreiben.

Auf der COP27 in 2022 hat das Thema Loss and Damage aber noch einmal gewaltig an Fahrt aufgenommen. Zum einen wurde ein Teil des Warsaw International Mechanism for Loss and Damage (WiM) mit dem Santiago Network, weiterentwickelt, welches als „Katalysator“ für die technische Unterstützung bei der Umsetzung relevanter Ansätze zur Abwendung, Minimierung und Bewältigung von klimawandelbedingten Verlusten und Schäden fungieren soll und hierfür zwischen den relevanten Akteuren seien es internationale Organisationen, anderen Netzwerken und Initiativen vermitteln soll. Am bedeutsamsten aber war die grundsätzliche Einigung zur Einrichtung eines Loss and Damage Funds. Wie er ausgestaltet wird und wer wieviel einzahlt, ist noch offen.